ARTIGOS

Nota pública sobre a PEC 206/2019

por Luiz Eduardo Cani

“A crise da educação no brasil não é uma crise, é um projeto”

Darcy Ribeiro

I. PEC 206/2019 e Projeto de Nação

Referida PEC, ainda que não mencione expressamente, está vinculada ao Projeto de Nação, do governo federal, relacionada diretamente a três temas.

O tema 02 (Movimento Globalista Mundial), traz como primeira diretriz o fortalecimento do “espírito cívico, patriótico e os valores morais e éticos da sociedade com vistas a recuperar a coesão nacional” (p. 31).

O tema 03 (O Futuro da Democracia no Ocidente) tem como primeira diretriz o aperfeiçoamento do “sistema de ensino por meio do fortalecimento do sentimento cívico, da cidadania e dos valores morais e éticos, bem como da qualidade da aprendizagem” (p. 32).

O tema 11 (Coesão nacional e sentimento coletivo de Pátria) tem como primeira diretriz a neutralização do “poder das correntes de pensamento ideológico radical e utópico, que advogam antivalores culturais brasileiros, bem como um estado centralizador e gestor do desenvolvimento e do bem-estar da população” (p. 46).

Por meio dessa PEC, vinculada ao tal projeto [de desmonte da educação superior pública], é possível, em um só golpe, passar a cobrar mensalidades em universidades públicas e lançar as bases para iniciar as já propagadas medidas de avaliação de desempenho de professores previstas na PEC 32/2020[1].

Afinal de contas, emendada a Constituição, o próximo passo é introduzir a lógica gerencialista neoliberal para avaliação e descarte de modos de vida diferentes daqueles resultantes dos “valores patrióticos” propagandeados.

Ao invés de cobrar débitos de empresas (896,2 bilhões de impostos devidos ao fisco[2], 450 bilhões devidos ao INSS[3], 2,9 bilhões devidos pelos planos de saúde privados ao SUS[4] etc.) e de implementar o imposto sobre grandes fortunas, preferiu o parlamentar defender a taxação da educação superior como fonte de custeio, ao mesmo tempo em que a política pública de cotas é atacada, tanto pelo governo federal[5], quanto pelo relator da PEC na Câmara[6].

II. Política de desmonte dos direitos sociais

Como Fernando Facury Scaff bem demonstrou, a expressão “limite do orçamento”, cunhada por Amartya Sem, foi transplantada para o direito pela Corte Constitucional alemã (Bundesverfassungsgerichts – BVerfGE) no caso numerus clausus (nº 33, s. 303), em 18 de julho de 1972, no qual um estudante da Universidade da Baviera pleiteou uma vaga no curso de medicina da Universidade de Munique[7].

A teoria da reserva do possível ficou consagrada não diante da negativa de direito à educação para o requerente, mas da impossibilidade de todos os estudantes exigirem vagas em universidades para os quais não prestaram vestibular.

No Brasil, contudo, tem servido de mantra para a negação reiterada de direitos sociais a pretexto de inexistência de recursos, mas apenas para a educação. Não faltam, contudo, recursos para a aquisição de uísques e camarões[8], lagostas[9], caviar e espumantes[10]. É nesse sentido paradoxal que se insere a PEC 206/2019.

Note-se que a justificativa invocada pelo parlamentar apresentante trata da cobrança de mensalidades em 20 de 29 países analisados pela OCDE (p. 2), e em recomendação do Banco Mundial sobre a cobrança de mensalidade para “diminuir as desigualdades sociais em nosso país” (p. 1)[11].

Daí que poderia ser criado um sistema de cobranças, com cadastro de estudantes com direito à gratuidade e cobrança de valor máximo de 50% das mensalidades cobradas pelas instituições privadas, sem qualquer delimitação dos critérios para a mensuração[12].

Aparentemente, por mero esquecimento do mandatário do povo, tanto não indicou os documentos referidos na PEC, quanto ignorou que a mesma OCDE, no mesmo ano 2018, analisou as políticas educacionais de 26 países, dentre os quais Portugal[13].

Portugal é realmente um exemplo interessante, pois as mensalidades cobradas em universidades públicas para candidatos da União Europeia são compatíveis com o padrão de renda. A título de exemplo, a Universidade de Coimbra, mais antiga e uma das melhores do país, cobra de estudantes da União Europeia, a título de propina (anuidade), € 697,00, podendo ser pagos em dez parcelas mensais de € 69,70[14], o que corresponde a menos de 1/10 do salário mínimo nacional, atualmente de € 705,00[15].

Mas, para que o Brasil seja equiparado a Portugal e comece a cobrar anuidades de aproximadamente R$ 1.200,00, divididas em até 10 parcelas de R$ 120,00 cada, é preciso que os direitos sociais estejam muito melhor implementados.

Por fim, cumpre notar que uma série de medidas de desmonte do ensino público brasileiro vem sendo adotada há alguns anos: desde as sugestões de privatização por grandes corporações[16], passando pela autonomização de campi universitários de interior com potencial justificativa posterior de insustentabilidade das novas IES[17], até chegar aos infindáveis cortes orçamentários, tanto das IES[18], quanto das bolsas[19]. O modus operandi consolidado é o de preceder as medidas com ataques à balbúrdia[20], uso de drogas[21] etc.

Uma espécie de jogo duplo do qual, por um lado, é possível começar a cobrar mensalidades, e, por outro, é possível reduzir o acesso de cotistas ou privatizar as IES.

III. Inconstitucionalidade da proposta: cláusula pétrea e proibição do retrocesso

Em parecer à PEC apresentada, o relator consignou a inexistência de óbices constitucionais à emenda[22].

Interessa analisar dois pontos.

O primeiro trata da vedação de apresentação de PEC com objetivo de abolir direitos fundamentais, ou seja, de conteúdo protegido por cláusulas pétreas (art. 60, § 4º, da CRFB).

A justificativa, de todo viciada, se dá a pretexto de a proteção constitucional à abolição de direitos e garantias abranger somente as individuais (art. 60, § 4º, IV, da CRFB).

Trata-se de estratégia argumentativa consistente na separação dos direitos e das garantias em três grupos, de acordo com a já tradicional classificação dos direitos fundamentais (e, antes desses, dos direitos humanos) de acordo com a abrangência de indivíduos, coletividades determinadas e coletividades indeterminadas.

O raciocínio estraria correto, não fosse o erro de pressuposto.

Há muito sabem xs juristas, a começar por constitucionalistas e internacionalistas, que a maior abrangência de uma norma não a torna inaplicável a indivíduos, senão que a titularidade dos direitos coletivos e difusos é de mais de um indivíduo, concomitantemente.

Há forte controvérsia doutrinária a respeito da interpretação da expressão ‘direitos e garantias individuais’ (art. 60, § 4º, IV). A partir de uma interpretação literal do citado dispositivo pode-se afirmar que todos os direitos arrolados nos incisos do art. 5º, e nenhum outro, seriam considerados cláusula pétrea, tendo em vista veicularem, na forma do capítulo I do Título II, da Constituição de 1988, o rol de direitos e garantias individuais eleito pelo constituinte, não cabendo aos poderes constituídos, a pretexto de interpretarem o precitado dispositivo, irem de encontro à decisão previamente tomada pelo titular da soberania. Milita contra esta interpretação de caráter literal uma série de argumentos. […] a exegese em exame redunda na exclusão do elenco de cláusulas intangíveis dos direitos sociais, dos direitos políticos e dos direitos à nacionalidade […] Todavia, parece-nos correta a doutrina majoritária ao salientar que o constituinte de 1988 conferiu o status de cláusulas pétreas aos direitos fundamentais de primeira, segunda e terceira ‘dimensão’, sejam eles direitos de defesa ou prestacionais. Isto porque o sistema constitucional de proteção dos direitos fundamentais, cuja eficácia reforçada se revela na aplicabilidade imediata das normas definidoras de direitos e garantias fundamentais (art. 5º, § 1º), bem como na sua proteção reforçada quanto a ação erosiva do constituinte-reformador (art. 60, § 4º, IV), caracteriza-se pela unicidade. Com efeito, de uma leitura sistêmica da Constituição de 1988 não se verifica hierarquia ou destaque conferido aos direitos de defesa em detrimento dos direitos prestacionais, ou de direitos de uma dimensão em prejuízo das demais. Ao contrário, percebe-se uma fina sintonia entre o constituinte de 1988 e a tese da indivisibilidade e a interdependência das gerações de direitos fundamentais, a qual vem gozando de primazia no direito internacional dos direitos humanos. Ademais, a tese em exame promove uma associação absoluta entre direitos de liberdade e direitos de defesa, e direitos sociais e direitos prestacionais. […] A bem da verdade, a denominação direitos fundamentais sociais encontra a sua razão de ser na circunstância – comum aos direitos sociais prestacionais e aos direitos sociais de defesa – de que todos consideram o ser humano na sua situação concreta na ordem comunitária (social) objetivando, em princípio, a criação e garantia de uma igualdade e liberdade material (real). Neste sentido, os direitos fundamentais sociais são direitos à libertação da opressão social e da necessidade.[23]

Portanto, até mesmo os direitos coletivos e difusos são, também, direitos individuais.

Esse é o caso da gratuidade do ensino público nos estabelecimentos oficiais (art. 206, IV, da CRFB), a qual “pode compreender a abstenção de pagamento de mensalidades e de quaisquer despesas, como também uma prestação por parte do Estado.”[24]

Ademais, em que pese o Supremo Tribunal Federal não adote expressamente a tese de que são cláusulas pétreas os direitos fundamentais de todas as dimensões, existem diversos indicativos desse entendimento em casos esparsos:

[…] na ADI 939-DF o STF declarou a inconstitucionalidade da EC n. 3/93 com base em direito previsto fora do catálogo constitucional de direitos fundamentais (anterioridade tributária: art. 150, III, b), evidenciando não adotar a tese que restringe o rol de cláusulas pétreas aos incisos do art. 5º. Na ocasião, o Ministro Carlos Velloso considerou cláusulas intangíveis os direitos de distintas ‘gerações’. Ademais, na ADI n. 1946/DF o STF procedeu à interpretação conforme a Constituição com o fito de excluir a licença à gestante do teto de benefícios previdenciários instituído pelo art. 14 da EC n. 20/98. Asseverou, com precisão, que a sua inclusão implicaria discriminação da mulher no mercado de trabalho (em violação ao art. 7º, XXX, CF/1988), visto que o empregador dificilmente contrataria mulheres para funções cuja remuneração superasse o teto, pois no período de gozo da licença teria de pagar a diferença entre os respectivos valores. Ainda que tenha aludido ao princípio da não discriminação entre homens e mulheres no mercado de trabalho, parece claro que o STF afastou interpretação de dispositivo de emenda constitucional que atingia o núcleo essencial do direito à licença à gestante, o qual, desde há muito, é considerado um benefício previdenciário, e, por conseguinte, um direito social. Mesmo que não tenha afirmado, explicitamente, que os direitos sociais são cláusulas pétreas, o acórdão em exame sugere que o STF simpatiza com a respectiva tese.[25]

O Ministro Alexandre de Moraes também aborda o acórdão da ADI 939/DF, destacando: “o Ministro Carlos Velloso referiu-se aos direitos e garantias sociais, direitos atinentes à nacionalidade e direitos políticos como pertencentes à categoria de direitos e garantias individuais, logo, imodificáveis, enquanto o Ministro Marco Aurélio afirmou a relação de continência dos direitos sociais dentre os direitos individuais previstos no art. 60, § 4º, da Constituição Federal.”[26]

O Ministro Gilmar Mendes entende que “o que explica a consagração dessas cláusulas de perpetuidade é o argumento de que elas perfazem um núcleo essencial do projeto do poder constituinte originário, que ele intenta preservar de quaisquer mudanças institucionalizadas. E o poder constituinte pode estabelecer essas restrições justamente por ser superior juridicamente ao poder de reforma.”[27]

Daí que, nessa matéria, pode-se falar tanto em uma interpretação sistemática do texto constitucional, quanto em limites tácitos ao poder de revisão constitucional[28].

Discussões sobre a autoaplicabilidade das normas (normas de eficácia plena), a possibilidade de restringir direitos fundamentais (normas de eficácia contida) ou a necessidade de regulamentá-los (normas de eficácia limitada)[29] não invalidam essa conclusão, apesar de os direitos sociais serem, em regra, reconhecidos nas assim chamadas normas de eficácia limitada (definidoras de princípio institutivo ou programático).

O segundo trata da blindagem das normas programáticas, por um lado, contra proteção insuficiente (Untermassverbot), e, por outro, contra excessos na proteção (Übermassverbot), relacionadas aos direitos positivos e negativos, respectivamente[30].

Logo, a PEC 206/2022 se insere no contexto de vedação de proibição insuficiente, porquanto o ensino superior público pressupõe produção legislativa que regulamenta a implementação das instituições por meio do qual será prestado o direito à educação.

Por tudo isso, há duas inconstitucionalidades materiais na PEC em análise: tentativa de restrição de cláusula pétrea e de retrocesso na tutela de direitos fundamentais.

LUIZ EDUARDO CANI é advogado criminalista, doutorando em Ciências Criminais na PUC/RS e professor de Direito Penal na Uniavan/SC.


[1] https://www.camara.leg.br/noticias/778701-professores-do-setor-publico-temem-perda-de-estabilidade-com-reforma-administrativa

[2] https://economia.uol.com.br/noticias/bbc/2021/10/22/ambev-vivo-pao-de-acucar-conheca-os-10-maiores-devedores-dos-estados-brasileiros-segundo-a-fenafisco.htm

[3] https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2017/10/23/empresas-privadas-devem-r-450-bilhoes-a-previdencia-mostra-relatorio-final-da-cpi

[4] https://reporterbrasil.org.br/2021/06/planos-de-saude-devem-2-9-bi-de-reais-ao-sus-valor-compraria-58-milhoes-de-doses-de-vacina

[5] https://esquerdaonline.com.br/2019/04/10/bolsonaro-quer-acabar-com-cotas-raciais-e-retomar-apartheid-da-educacao

[6] https://www.camara.leg.br/noticias/850137-projeto-acaba-com-cotas-baseadas-em-cor-ou-raca-nas-universidades

[7] https://www.conjur.com.br/2013-fev-26/contas-vista-reserva-possivel-pressupoe-escolhas-tragicas

[8]          https://www.campograndenews.com.br/brasil/cidades/em-ano-de-covid-gasto-milionario-do-exercito-nao-e-so-com-camarao

[9]          https://veja.abril.com.br/politica/stf-acerta-compra-de-menu-com-lagosta-e-vinho-por-r-481-mil

[10]        https://noticias.uol.com.br/politica/ultimas-noticias/2018/06/13/em-meio-a-crise-exercito-faz-licitacao-para-comprar-2-toneladas-de-camarao-caviar-e-espumante.htm

[11] https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=node01fypg94gezs65rb4knm4xysb13848719.node0?codteor=1839017&filename=Tramitacao-PEC+206/2019

[12] Note-se que inúmeras universidades de ponta cobram milhares e até dezenas de milhares de reais pela mensalidade de um curso superior, mas nada disso foi considerado.

[13] https://www.oecd-ilibrary.org/education/education-policy-outlook-2018_9789264301528-en

[14] https://www.uc.pt/academicos/propinas/propina_en/propina_anoletivo21_22. O valor corresponde a menos de 1/10 da anuidade cobrada de estrangeiros: https://www.uc.pt/academicos/propinas/propina_ei/propina_ei_2021_2022.

[15] https://www.pordata.pt/Portugal/Sal%C3%A1rio+m%C3%ADnimo+nacional-74-7892

[16] https://www.brasildefato.com.br/2016/07/29/globo-sugere-ao-governo-privatizar-universidades-publicas

[17] Por exemplo: Universidades Federais do Catalão, de Jataí e de Rondonópolis, desmembradas das Universidades Federais de Goiás e do Mato Grosso por meio das Leis 13.634, 13.635 e 13.637, todas de 20 de março de 2018.

[18] https://revistagalileu.globo.com/Sociedade/noticia/2019/08/alvo-de-criticas-e-cortes-universidades-lutam-para-mostrar-sua-importancia.html

[19] https://www1.folha.uol.com.br/ciencia/2022/01/cortes-diminuem-bolsas-de-pesquisa-e-prejudicam-publicacoes-cientificas.shtml

[20] https://educacao.estadao.com.br/noticias/geral,mec-cortara-verba-de-universidade-por-balburdia-e-ja-mira-unb-uff-e-ufba,70002809579

[21] https://gauchazh.clicrbs.com.br/colunistas/david-coimbra/noticia/2018/11/audio-estudante-esta-na-universidade-so-pra-fumar-maconha-e-fazer-suruba-diz-olavo-de-carvalho-cjnynhcs10aa801pilh4xrwd1.html

[22] https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=node01fypg94gezs65rb4knm4xysb13848719.node0?codteor=2083057&filename=Tramitacao-PEC+206/2019

[23] SARLET, Ingo Wolfgang; BRANDÃO, Rodrigo. Art. 60. In: CANOTILHO, J. J. Gomes; MENDES, Gilmar Ferreira; SARLET, Ingo Wolfgang; STRECK, Lenio Luiz. (Coord.). Comentários à Constituição do Brasil. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2018, p. 1223-1224.

[24] MALISKA, Marcos Augusto. Art. 206. In: CANOTILHO, J. J. Gomes; MENDES, Gilmar Ferreira; SARLET, Ingo Wolfgang; STRECK, Lenio Luiz. (Coord.). Comentários à Constituição do Brasil. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2018, p. 2047.

[25] SARLET, Ingo Wolfgang; BRANDÃO, Rodrigo. Art. 60. In: CANOTILHO, J. J. Gomes; MENDES, Gilmar Ferreira; SARLET, Ingo Wolfgang; STRECK, Lenio Luiz. (Coord.). Comentários à Constituição do Brasil. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2018, p. 1225.

[26] MORAES, Alexandre de. Curso de direito constitucional. 24. ed. São Paulo: Atlas, 2009, p. 663.

[27] MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 7. ed. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 182-183.

[28] CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito constitucional. 6. ed. Coimbra: Almedina, 1995, p. 1129: “Limites expressos são os limites previstos no próprio texto constitucional. […] Outras vezes, as constituições não contêm quaisquer preceitos limitativos do poder de revisão, mas entende-se que há limites não articulados ou tácitos, vinculativos do poder de revisão. Esses limites podem ainda desdobrar-se em limites textuais implícitos, deduzidos do próprio texto constitucional, e limites tácitos imanentes numa ordem de valores pré-positiva, vinculativa da ordem constitucional concreta.”

[29] Sobre: SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. São Paulo: Malheiros, 1998, p. 81-138.

[30] Nesse sentido: STRECK, Lenio Luiz. Bem jurídico e Constituição: da Proibição de Excesso (Übermassverbot) à Proibição de Proteção Deficiente (Untermassverbot) ou de como não há blindagem contra normas penais inconstitucionais, p. 3-4.

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